［摘要］中共十八大以来，党和政府进一步完善了央地财政关系。按照不同时期中心任务，改革历程可分为：2012—2016年由收入划分向权责划分过渡，即强化预算、平移财力阶段；2016—2020年全方位各领域央地权责划分，即明确事权、优化支出阶段；2020—2024年由央地调整深入到省内调整，即省级统筹、完善框架阶段；2024年至今进一步深化改革，即增加地方自主财力、适当加强中央事权阶段。新时代央地财政关系的完善，直接推动央地财政收支趋于合理，调动了央地双方积极性；推动现代财政制度建立，间接提升了国家治理能力；积累了改革实践经验，丰富了中国特色社会主义财政理论。

　　［关键词］新时代；中央；地方；财政关系

　　中共二十届三中全会强调，要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。中共十八大以来，中央和地方财政关系（以下简称央地财政关系）作为财政制度建设“最难啃的骨头”受到党和政府高度重视。经过多年的扎实推进，取得了重要成效。随着新时代央地财政关系改革的深入，学界对此讨论十分热烈。诸多专家学者分别从财政学、政治学、法学等角度对其进行了研究，但从历史学角度进行的研究甚为缺乏。中共二十届三中全会特别指出，要“总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验”。新时代完善央地财政关系作为财税体制改革的重要组成部分，取得了重要成就，积累了宝贵经验，有必要对其进行回顾和总结。为此，本文拟从缘由、历程、成就等方面对新时代央地财政关系改革进行历史回顾，为进一步完善央地财政关系和深化财税体制改革提供启示。

　　新中国成立以来，央地财政关系经历了多次演变。1994年分税制改革明确了中央和地方收入划分，“对于加强中央宏观调控，促进经济与社会发展，保证财政收入，调整优化税制结构，理顺政府与企业、中央与地方、公权体系与公民的分配关系，都起到了至关重要的作用”。但受多种条件限制，分税制财政体制只是建立了基本框架，深化改革的任务仍然艰巨。地方财力不足、央地事权与支出责任不清晰、与国家治理现代化不匹配等因素共同要求对央地财政关系进行进一步调整。

　　（一）地方事权过多而财力不足是央地财政关系改革的直接原因

　　分税制对中央和地方政府财政收入划分进行了大幅度调整，虽然改变了过去中央财政收入窘迫的状况，但是地方财政收入又受到很大影响。分税制改革后，受税权上移、共享税分成制、地方税体系建设不完备等因素制约，地方财政收入在财政总收入中的比重由1993年的78%迅速降到1994年的44.3%，此后常年不高于50%。反之，地方事权过多，导致地方财政支出在财政总支出中的比重从1993年至2003年一直在70%左右徘徊，随后快速提升，至2012年达到85.1%。地方政府的财政自给率明显下降，“财力上浮、支出下沉”的情况十分明显。税分少了，就只能通过转移支付和其他收入来弥补财政缺口。从实践来看，我国一般性转移支付并没有获得主体地位，项目专项转移支付所占比重偏大，不利于地方政府统筹财力，影响地方积极性发挥。地方政府在转轨过程中受到“GDP锦标赛”模式的影响，高度依赖“非规范性收入”，虽暂时得以缓解资金压力，但对财政可持续性造成不利影响，导致地方政府的财政金融风险不断攀升。

　　（二）央地事权和支出责任不清晰是央地财政关系改革的重要原因

　　分税制自1994年实施以来虽经多次微调，但支出一侧的改革基本未触及。随着经济社会发展，央地事权和支出责任划分不清晰的问题越发凸显，“政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多”。据国家审计署2012年度的审计工作报告显示，18个省2011年公共财政支出中，地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%，而教育、卫生、支农等支出责任多数未明确。同时，明确支出责任的事项也存在交叉安排情况，如18个省各级财政2011年承担上级政府部门所属单位支出54.89亿元，而中央财政安排18个省行政事业单位工资等支出974.9亿元。央地事权和支出责任没有按照外部性、信息复杂性和激励相容原则进行处理，不利于激发中央与地方两个积极性，对我国长期性和全局性发展造成危害。

　　（三）国家治理体系和治理能力现代化是央地财政关系改革的根本原因

　　在进入全面建成小康社会的决定性阶段，“世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有”。2008年国际金融危机后，外部环境风险增加，中国经济进入新常态，客观要求全面深化改革，以国家治理体系和治理能力现代化应对安全与发展中面临的机遇和挑战。财税体制改革是全面深化改革的突破口和“牛鼻子”，央地财政关系作为财税体制中的一项根本任务，贯穿了政府与市场、国家与社会、中央与地方三组关系在内的所有国家治理环节，是现代国家治理的重要方面，关系着财税体制改革的成功与否。由于现行财税体制的制度优势正在减弱，“已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求，不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要”，这就要求央地财政关系必须适应时代变化，紧紧围绕全面深化改革的总目标，更加制度化和程序化，在对外确保国家战略利益和安全、积极参与全球治理的同时，对内确保央地政府在“五位一体”总体布局中更好履行治理职能，发挥各自积极性，将制度和体系优势转化为国家治理效能，为国家治理体系和治理能力现代化提供强大保障，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

　　新时代央地财政关系改革逐步深化，由过去注重财政收入划分转向注重事权和支出责任划分，同时强调财力协调以及转移支付体系的完善，并逐步将央地财政关系改革深入到省以下政府间财政关系。按照不同时期的中心任务，改革历程可分为四个阶段。

　　（一）由收入划分向权责划分过渡：强化预算、平移财力（2012—2016年）

　　完善事权和支出责任相适应的制度是理顺央地财政关系的基础。进入新时代，中央首次将财政改革重点放在事权和支出责任划分之上，在进行顶层设计的同时，要求完善央地财政关系、预算制度改革、税制改革三者相互配合，系统谋划，确保财税体制改革协同推进。由于“营改增”已经在全国范围内展开，地方主体财源结构发生重大变化，所以，这个时期央地收入如何划分是改革重点，同时由收入划分向事权和支出责任划分过渡。

　　从顶层设计上看，中共十八届三中全会强调要“建立事权和支出责任相适应的制度”，这是央地财政关系改革的总体原则；对于如何划分央地事权和支出责任也有明确思路，即“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。同时，“中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。按照全会部署，《深化财税体制改革总体方案》对央地财政关系改革作了安排部署，即“调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度”。中共十八届四中全会、五中全会也明确提出了推进各级政府事权规范化、法律化，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任的要求。

　　从政策实施来看，按照中共十八届三中全会“改进预算管理制度”“完善税收制度”“建立事权与支出责任相适应的制度”的部署，财税体制改革由易到难、由浅入深。在预算制度改革方面，2014年新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）出台，对中央和地方一般公共预算收入、中央和地方分税制、转移支付制度、债务举借等作了原则规定。随后，国务院发布关于地方政府债务、非税收入、国有资本经营收入等系列文件，要求落实建立地方政府债务管理制度、实行非税收入分类分级管理、加强和规范中央国有资本经营预算管理等重要举措。《预算法》的修订和相关文件的出台为央地财政收入的科学合理划分奠定了法律和制度基础。在税制改革方面，“营改增”后所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。为确保地方财政收入水平，中央决定将受“营改增”影响的地方财力“平移”回地方，实行增值税定额返还以保障地方财力。在2—3年的过渡期内，中央与地方按“五五”格局对增值税收入进行划分。例如，“根据上述方案，以2014年5—12月收入为基数算账，预计2016年中央一般公共预算收入增加1780亿元，全部用于对地方税收返还”，地方一般公共预算收入总量不变。央地财政收入的分配以共享税作为主要的税收划分方式，有利于弥补“营改增”后的地方财力亏空，兼顾了中央和地方利益，保持了现有中央和地方财力总体稳定。

　　此外，2014年12月，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》出台，提出了改革和完善转移支付制度的基本思路和具体措施，要求调整转移支付结构，压缩专项转移支付规模。随后，财政部对所有专项转移支付制度管理办法进行了逐项梳理和完善修订，集中解决了过去专项转移支付中存在的各项问题。专项转移支付占比有所降低，中央对地方事权的不适当干预情况得以减少。

　　在这个阶段，“营改增”后中央与地方增值税收入分享比例的合理确定以及及时调整中央对地方增值税返还比例，保证了央地财政关系改革的前提。转移支付的规范性、科学性、有效性和透明度明显提高，为后续同央地财政事权和支出责任划分改革相衔接奠定了基础。

　　（二）全方位各领域央地权责划分：明确事权、优化支出（2016—2020年）

　　央地政府间事权划分不仅涉及行政权划分，还涉及立法、司法等公共服务部门，是“大事权”的概念。为了使事权划分更加具有可操作性，经过反复讨论，中央决定改革从财政事权入手，由小及大，从局部到整体。从财政事权划分入手为全面推进央地事权划分奠定基础、创造条件，这也体现了我国一直以来渐进式改革的特点。

　　2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》）出台，标志着央地财政关系改革取得实质性进展。《意见》明确了适度加强中央的财政事权、保障地方履行财政事权、在现有基础上减少并规范中央与地方共同财政事权、建立财政事权划分动态调整机制、确定中央和地方承担支出责任、确定央地共同财政事权中的支出责任、加快省以下财政事权和支出责任划分改革七大改革方向，并制定了具体的路线图和时间表，要求“2019—2020年，基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架”。

　　为了加快推进央地财政事权和支出责任划分，中共十九大报告将央地财政关系调整至财税体制改革的首位，明确提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，彰显了财政事权与支出责任合理划分的重要性与紧迫性。中共十九届四中全会进一步要求健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

　　按照部署，2025-08-03，国务院办公厅发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，对原本在8大类共18个基本公共服务领域的央地财政事权和支出责任进行了调整，加大了中央财政事权与支出责任，规定了央地分担比例，调动了地方积极性。随后两年时间内，医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援八个领域划分央地财政事权与支出责任的相关文件陆续出台。这些文件统一要求明确各级政府事权，适度强化中央权责，实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破。随着改革的不断推进，央地财政事权与支出责任划分改革正由顶层设计向分领域改革逐步深化，初步形成了中央和地方财政事权和支出责任划分框架。

　　按照与财政事权和支出责任划分相适应原则，转移支付制度进一步完善，支出结构进一步优化。2019年，财政部根据财政事权和支出责任划分改革要求，理顺转移支付的功能定位、边界分类和管理机制，形成了包括一般性转移支付、专项转移支付、共同财政事权转移支付、特殊转移支付构成的基本健全的转移支付体系。其中，一般性转移支付主要用于均衡地区间财力配置，保障地方政府日常运转和推动区域协调发展；共同财政事权转移支付主要用于履行中央承担共同财政事权的支出责任，增强地方对基本民生和基本公共服务的保障能力；专项转移支付主要用于办理特定事项，引导地方贯彻落实中共中央重大决策部署。此外，为应对新冠疫情对经济社会的影响，2020年，根据中共中央、国务院的决策部署，财政部研究设立特殊性转移支付，建立了财政资金直达机制，加大对基层的财力下沉力度，大力优化支出结构，提高财政资金使用效益，增强了基层统筹做好疫情防控和经济社会发展工作的能力。调整后，一般性转移支付稳步增加，共同财政事权转移支付占转移支付总额的43%，专项转移支付支出更加精准，转移支付的支出结构得到优化，促进地区间财力分布更加均衡，效能不断提升。至此，我国转移支付体系有效组合、协调配套、结构合理。

　　为更好配合财政事权和支出责任改革，税制改革进一步深入。2018年，国地税合并，中央和地方利益得到更好平衡。2019年，国务院实施保持增值税“五五分享”比例稳定、调整完善增值税留抵退税分担机制、后移消费税征收环节并稳步下划地方等重要措施，并全面推进税收法定进程，推进8个地方税种立法，在稳定央地收入分配总体格局下，充实地方财政收入，深化地方税制体系建设。

　　随着各领域财政事权和支出责任划分改革持续深化，中央和地方共同财政事权合理确定，中央和地方收入分配关系进一步理顺，中央对地方转移支付制度不断完善，财政推动基本公共服务均等化，提高中央和地方高效利用财政资金的能力不断提升，体现权责清晰、财力协调、区域均衡改革方向的财政体制框架基本确立。

　　（三）由央地调整深入到省内调整：省级统筹、完善框架（2020—2024年）

　　中共十八大以来，央地财政关系不断完善，但是权责清晰、财力协调、区域均衡的央地关系不仅仅局限于中央和省级政府层面，也包括省级以下各级政府。省以下财政体制是中央和地方财政关系的延伸。分税制改革以来，各省以下的财政体制五花八门、不尽相同，但普遍存在省级政府财力上收、支出责任下移的情况，财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范，越是基层负担越重，影响其积极性发挥。这不利于完整、准确、全面贯彻新发展理念，建设公平统一市场、实现基本公共服务均等化要求，亟须通过进一步深化改革来推动解决。

　　随着2020年中央和地方财政事权与支出责任划分改革的基本完成，中共十九届五中全会要求建立现代财税体制，“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。2022年6月，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》要求省级政府参照中央做法，结合当地实际，按照基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。针对事权下沉至基层、省以下各级财政支出责任不清晰、基层财政负担较大等问题，从清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度、建立健全省以下财政体制调整机制、规范省以下财政管理入手，进一步理顺省以下政府间财政关系。2023年至2024年初，广东、广西、浙江、江西等省区相继公开了本省区的改革方案，省级以下财政体制改革取得实质性进展。

　　此外，央地财政事权与支出责任划分、转移支付制度改革还在继续，央地财政关系制度框架不断完善。自2025-08-03起，企业职工基本养老保险全国统筹开始实施，地方政府的支出责任将更加明确。中共二十大围绕全面建设社会主义现代化国家做出了“完善财政转移支付体系”的战略安排。2023年12月，国务院办公厅印发《知识产权领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，在知识产权保护方面赋予地方更多自主权，大力推动和支持科技创新。

　　各省、自治区、直辖市在重点强化省级财政事权，加大省级支出责任的同时，根据自身情况采取了灵活、科学的改革措施，使得权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制逐步建立。

　　（四）进一步深化改革：增加地方自主财力、适当加强中央事权（2024年至今）

　　经过一系列改革，现代化的央地财政关系框架基本确立。但尚未完全法治化、制度化，现实运行与改革目标有所偏离，还存在地方财政支出大于全国财政收入、中央转移支付大于中央一般公共预算收入、地方利息支出规模和增速均大于中央三个结构性问题。同时，受到经济下行影响，财政形势发生重大变化，财政运行持续处在紧平衡状态，地方财政收入体系建设不够完备，部分地区“三保”（保基本民生、保工资、保运转）压力显著，地方政府债务到期偿还本息激增，地方自主财力明显不足。“稳增长、防风险”的现实要求和为中国式现代化提供坚实财政保障的总体目标，都要求央地财政关系在现有基础上进一步调整。

　　中共二十届三中全会提出深化财税体制改革，标志着新一轮财税体制改革的启动。围绕“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，在现有改革成果的基础上，按照“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的总体框架，党和国家做出了一系列新部署，明确要“增加地方自主财力，拓展地方税源，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，发挥中央和地方两个积极性，进一步理顺中央和地方财政关系，加快形成稳定的各级政府事权、支出责任与财力相适应的制度。

　　在增加地方自主财力方面，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”。以此推动地方政府收入更加稳定、融资成本不断降低、债券使用更加灵活，切实推动高质量发展。2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》，2024年起将实施12万亿元化债计划，对地方隐性债务进行置换，用以节约债务支出利息，化解地方政府债务风险。

　　在适当加强中央事权方面，《决定》要求“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”，意在进一步促进央地财政事权与支出责任相适应，在减轻地方财政支出压力的同时，推动中央政府在促进区域协调发展和加快构建高水平全国统一大市场发挥更大作用。

　　这些改革举措一方面增加地方政府财力，另一方面适当减少地方财政支出，有助于实现地方财力与事权更好匹配，缓解地方政府和基层财政困难，为减轻地方财政收支矛盾、化解债务风险提供更为坚实的制度保障。

　　新时代央地财政关系改革取得了重要成就，直接推动央地之间财政收支趋于合理，间接推动国家治理能力提升，并丰富了新时代中国特色社会主义财政理论。

　　（一）直接推动央地财权与事权匹配趋于合理，财政实力持续增强

　　新时代央地财政关系改革直接推动央地财权与事权匹配趋于合理。分税制改革在解决中央财政窘迫问题的同时，地方财政也出现困难。新时代央地财政关系改革在很大程度上改善了这些问题，推动央地财政收支趋于合理。一是央地财政事权与支出责任更加清晰。央地事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础。中共十八大以来，中央与地方财政事权主要领域划分工作基本完成，与事权相适应的中央和地方财政支出分担方式得到科学界定，如医疗领域将全国性或跨区域的重大传染病防控等项目上划为中央财政事权，知识产权领域新增8项中央财政事权、明确2项共同财政事权。《决定》进一步提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，中央与地方财政事权和支出责任更加清晰，有利于地方政府将有更多财力用于地方事务和基层治理。二是央地政府收入划分更加优化。中共十八大以来，中央着力解决“营改增”全面试点2—3年过渡期到期后的增值税收入划分问题，在调整共享税比例的同时兼顾央地财力格局，确保地方财政收入不受影响，调动地方发展经济和培植财源的积极性。除保持增值税共享比例之外，建立增值税增量留抵退税制度，及时均衡各地留抵退税负担。省级以下根据财政体制划分分担比例，切实解决基层财政困难。《决定》提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”等涉税改革事项，结合税制改革制度稳步推进中央和地方收入合理划分。三是转移支付效能不断提升。随着转移支付制度不断完善，转移支付运行管理机制不断创新，转移支付的政策效能持续释放。2012—2022年，中央财政对中部地区的转移支付总体规模由1.16万亿元扩大到2.4万亿元，对西部地区的转移支付规模由1.72万亿元扩大到3.9万亿元。此外，县级基本财力保障机制奖补资金由2018年的2462.79亿元增加到2023年的4107亿元，年均增长10.8%。《决定》明确“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，为推进地区间基本公共服务均等化、落实国家重大政策提供制度和资金保障。

　　新时代央地财政关系改革推动我国财政实力持续增强。一是全国财政收入不断增长，为中央集中力量办大事提供了财政保障。2012—2023年，全国一般公共预算收入由11.72万亿元增长到21.68万亿元，年均增长率为6.74%，高于GDP增速，为完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现第一个百年奋斗目标提供坚实财力保障，也为应对经济下行压力、实施大规模减税降费创造了条件。二是均衡区域间财力水平，发展不充分不均衡问题得到改变。结合我国共同事权占比较大的实际情况，通过扩大中央与地方共享税范围和比例，加大对地方转移支付规模，形成了中央与地方相对均衡的财力格局，有力推动了区域协调发展，促进了基本公共服务均等化，实现了中央和地方、东部与西部之间的互利共赢。

　　（二）推动现代财政制度的建立，间接促进了国家治理能力提升

　　新时代央地财政关系改革推动了现代财政制度建立。中共十八大以来，央地财政关系从三方面着手进行系统性重构，推动了现代财政制度的建立。一是财政体制更加科学。在国家现代化的进程中，首先要求处理好中央和地方、集权与分权之间的关系。中央政府在财政体制中占主导地位，中央政府管到哪、管多少，决定了地方政府的职责范围，也决定了财政资金的分配。央地财政关系从明确央地财政事权范围和支出责任出发，根据财政事权与支出责任相应调整财政收入、完善转移支付制度，促进各级政府更好地履行公共财政职能，财政体制更加科学，确保了现代财政制度合理运转的有效前提。二是征管机构更加高效。以国税地税机构合并为核心的现代税收征管体制改革是构建现代财政制度的重要内容，也是理顺中央与地方财政关系的基础性工程。国税地税合并的根本原因在于配合中央和地方收入分成改革。整合中央和地方利益，提高央地协同治税能力，有助于推动税制统一和财力集中，提升财政管理水平，也为深化行政体制改革、全面推进政府间事权划分奠定了基础、创造了条件。三是财政关系更加法治化。现代财政制度是法治财政。法治财政是指将法律法规作为财政各项事业的最高准则，各级财政部门在法律法规的授权范围内开展工作和实施管理。财政关系的法治化包括财政分权法定、预算法定、税收法定、转移支付法定等诸多方面。遵循预算法定原则，新《预算法》要求实行全面规范、公开透明的预算制度，以法律形式规范政府收支。遵循税收法定原则，对《中华人民共和国税收征收管理法》进行修订，并为9个税制立法。同时，财政事权与支出责任划分、转移支付的制度建设也得到了相应完善。央地财政关系通过法律、法规和制度确定下来，将改革与法治相统一，为构建现代财政制度、推动社会主义市场经济体制完善和经济发展方式转变提供了有力支撑。

　　新时代央地财政关系改革促进了国家治理能力提升。经过40多年改革开放，我国经济社会主体日渐多元化。这就需要协调多元利益主体之间的冲突，形成符合“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念、兼顾各方利益的国家治理结构。与此相适应，财政相关制度改革也从单一经济改革向全方位联动改革转变，通过建立现代财政制度，实现由财政“分权”转变为财政“治权”。明晰政府间事权划分作为现代财政制度有效运转的基础，也是建立现代国家体制体系的关键点。通过划分央地财政事权与支出责任，国家治理能力得到进一步提升。

　　（三）积累了改革实践经验，丰富了中国特色社会主义财政理论

　　新时代央地财政关系改革积累了实践经验。一是坚持以制度建设为主线，充分发挥中央和地方两个积极性。分税制改革后，“两个积极性”虽然同时调动，但重点落在中央层面。2013年重提“发挥两个积极性”，目的就是要回归分税制的轨道，着力解决地方的积极性的问题。对《预算法》进行修正、实施“营改增”试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案、合理划分中央和地方事权与支出责任、完善转移支付制度、建立地方政府债务管理机制，这些举措以制度建设为主线，在维护中央权威的前提下赋予地方更多自主权，对推进央地财政关系改革中如何平衡集权与分权的关系具有重要指导意义。二是坚持守正创新，找准央地财政关系调整的关键点。1994年分税制财政体制改革奠定了现行财税体制的基本框架，但在实际运行中贯彻落实得还不够全面，支出侧的问题没有完全解决。进入新时代，央地财政关系改革坚持守正创新，守正就是理解分税制体制的实质，坚持分税制改革大方向；创新就是查漏补缺，着力推动中央与地方财政事权和支出责任划分破冰。中共十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，抓住了央地财政关系调整的关键点，为改革指明了方向。2016年中央与地方财政事权和支出责任划分的改革文件出台，标志着中央与地方事权划分迈出了决定性的第一步。按照文件精神，不同领域都出台了相关划分办法，设置央地共同事权事项，优化转移支付制度设计，央地财政关系改革取得了重大制度和实践成果。三是坚持系统观念，将央地财政关系置于财税体制改革中推进。财税体制改革是一个统一整体，必须坚持系统思维，整体设计、协同推进，注重改革时序与协调，避免将预算制度改革、税收制度和央地财政关系改革割裂开来各行其是。在财税体制改革中，决定钱怎么分、怎么用的央地财政关系是改革的本质和主体。通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。“营改增”等税制改革中，中央和地方税收的分享比例涉及中央和地方财政事权与支出责任划分，各级政府预算的完整准确透明也需要央地财政关系的协调，央地财政关系为“体”，预算改革、税制改革为“翼”，三者整体推进，才能达到“一体两翼”的效果，进而推动财税体制改革顺利完成。

　　新时代央地财政关系改革丰富了中国特色社会主义财政理论。在央地财政关系改革实践中，习近平总书记对于如何构建科学的央地财政关系提出了一系列新思想、新观点、新论断。一是深化了对央地财政关系本质的认识。新中国成立以来，央地财政关系不断调整，但都是在财政体制改革范围内进行。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央强调：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。财政、财政体制、央地财政关系不再是单纯的财政问题，从本质上看，属于国家治理范畴。“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的总体部署，旨在形成中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，为推动国家治理体系和治理能力现代化、推进中国式现代化提供有力支撑。二是明确了央地财政关系的制度安排。央地财政关系改革在分税制基础上进行系统集成和结构优化，通过明确政府与市场的边界，合理界定政府职能，“根据宪法确立的体制和原则，正确处理中央和地方关系”，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，建立有效市场和有为政府。明确各级政府的事权和支出责任，“逐步理顺事权关系”，“适度加强中央事权和支出责任，把一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项”，“合理确定中央支出占整个支出的比重”，通过建立现代财政制度全面提高资源配置效率，将财政资源更加集中于构建新发展格局、推动高质量发展、推进共同富裕、增进民生福祉等一系列目标要求中。三是丰富了“两个积极性”的时代内涵。“发挥好两个积极性，始终是我们在处理中央和地方关系时把握的根本原则”。进入新时代，“两个积极性”的内涵得以进一步丰富，其实质已经转变为推动我国制度优势更好转化为国家治理效能的积极性。一方面，在央地财政关系改革中，无论是顶层设计还是分领域具体改革，都始终坚持党的领导，坚持财政事权由中央决定，“确保党中央集中统一领导和国家制度统一、政令统一”；另一方面，按照“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权”“把适合作为地方收入的税种下划给地方，税率方面可给地方适当放权”“提升市县财力同事权相匹配程度”等要求，激励地方政府进行实践创新，积极作为。央地财政关系发挥“两个积极性”的举措更加细化，中央、地方权力纵向配置的制度体系日益完善，“两个积极性”顺应时代变化落实为更加具体的机制体制。

　　［作者简介］刘晓泉，历史学博士，教授，江西财经大学马克思主义学院；谢文嘉，博士研究生，江西财经大学马克思主义学院。

　　本文发表在《当代中国史研究》2025年第3期，注释从略，引用请参考原文。